Μετά τις επιδοτήσεις τι; Η δύσκολη εξίσωση της ελληνικής γεωργίας

Η γεωργία δεν πληρώνει μόνη της τον λογαριασμό

Η Ελλάδα εξακολουθεί να στηρίζει το αγροτικό της μοντέλο κυρίως στους πόρους της ΚΑΠ, την ώρα που η Ιταλία επενδύει περισσότερο εθνικό κεφάλαιο και οικονομίες όπως η Ελβετία, η Ιαπωνία και η Νορβηγία αντιμετωπίζουν τη γεωργία ως μέρος μιας ευρύτερης στρατηγικής ασφάλειας, έρευνας και περιφερειακής ανάπτυξης. Το ύψος των ενισχύσεων παραμένει κρίσιμο, δεν αρκεί όμως για να καλύψει τα διαρθρωτικά προβλήματα του κλάδου.

Ανάλυση του Γ. Μπακόλα

Η ευρωπαϊκή συζήτηση για τη γεωργία επιστρέφει σχεδόν πάντα στο ίδιο σημείο. Στο ύψος των άμεσων ενισχύσεων, στην κατανομή των δικαιωμάτων και στο ποσό που θα εξασφαλίσει κάθε χώρα από την επόμενη Κοινή Αγροτική Πολιτική. Πίσω από τη σύγκρουση για τους αριθμούς βρίσκεται, ωστόσο, μια βαθύτερη οικονομική πραγματικότητα. Καμία χώρα δεν μπορεί να διατηρεί ισχυρή γεωργική πολιτική επί δεκαετίες, χωρίς παραγωγική οικονομία, αξιόπιστους θεσμούς και σταθερά δημόσια έσοδα.

Η Ελβετία δεν στηρίζει τους αγρότες της επειδή η γεωργία αποτελεί τον μεγαλύτερο τομέα της οικονομίας της. Τους στηρίζει επειδή οι εξαγωγές φαρμάκων, μηχανημάτων ακριβείας, χρηματοοικονομικών και τεχνολογικών υπηρεσιών δημιουργούν τον απαραίτητο δημοσιονομικό χώρο. Η Γερμανία δεν διατηρεί ζωντανή την περιφέρειά της μόνο με αγροτικές επιδοτήσεις. Στις μικρές πόλεις και στις αγροτικές περιοχές λειτουργούν βιομηχανίες, οικογενειακές επιχειρήσεις, υπηρεσίες και εξαγωγικές εταιρείες, οι οποίες δημιουργούν δεύτερη και τρίτη πηγή εισοδήματος πέρα από το χωράφι. Η Βουλγαρία, αντίθετα, εξακολουθεί να εξαρτά σημαντικό μέρος των επενδύσεων και της αγροτικής της στήριξης από τις ευρωπαϊκές μεταβιβάσεις.

Η Ελλάδα βρίσκεται πιο κοντά στο τελευταίο μοντέλο από όσο συχνά αναγνωρίζεται στη δημόσια συζήτηση. Η γεωργία έχει μεγάλη κοινωνική και οικονομική σημασία, αλλά η δυνατότητα χρηματοδότησής της με αμιγώς εθνικούς πόρους παραμένει περιορισμένη. Η χώρα δεν διαθέτει ακόμη ούτε την παραγωγική πυκνότητα της γερμανικής περιφέρειας ούτε τον δημοσιονομικό χώρο της Ελβετίας.

Η ευρωπαϊκή γεωργία παράγει περισσότερα, αλλά δεν κρατά το εισόδημα

Το 2024 η γεωργική δραστηριότητα αντιστοιχούσε στο 1,2% του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην Ελλάδα το αντίστοιχο ποσοστό έφτανε το 3,2%, το υψηλότερο μεταξύ των κρατών-μελών, ενώ στην Ιταλία και στη Βουλγαρία διαμορφωνόταν στο 1,8%. Η αυξημένη συμμετοχή της γεωργίας στο ελληνικό ΑΕΠ αποτυπώνει τη σημασία του τομέα, δεν αποτελεί όμως από μόνη της ένδειξη ισχύος. Αντανακλά επίσης τη μικρότερη παραγωγική διαφοροποίηση της ελληνικής περιφέρειας. :contentReference[oaicite:1]{index=1}

Η οικονομική πίεση παραμένει ορατή σε ολόκληρη την Ευρώπη. Στο τέταρτο τρίμηνο του 2025 οι τιμές που εισέπρατταν οι παραγωγοί στην ΕΕ μειώθηκαν κατά 1,9% σε ετήσια βάση, ενώ οι τιμές των λιπασμάτων και των βελτιωτικών εδάφους αυξήθηκαν κατά 7,9%. Στο πρώτο τρίμηνο του 2026 οι τιμές αγροτικής παραγωγής υποχώρησαν σε 19 κράτη-μέλη και τα λιπάσματα παρέμεναν ακριβότερα κατά 6,6%. 

Το αποτέλεσμα είναι ένας κλάδος που μπορεί να αυξάνει την παραγωγικότητά του χωρίς να εξασφαλίζει αντίστοιχη βελτίωση στο διαθέσιμο εισόδημα. Η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το μέσο αγροτικό εισόδημα παραμένει αισθητά χαμηλότερο από το εισόδημα στην υπόλοιπη οικονομία. Παράλληλα, μόλις το 12% των γεωργικών εκμεταλλεύσεων της ΕΕ διοικείται από ανθρώπους ηλικίας κάτω των 40 ετών. 

Ελβετία και Ιαπωνία στηρίζουν τη γεωργία από θέση οικονομικής ισχύος

Ο δείκτης PSE του ΟΟΣΑ μετρά τη συνολική στήριξη προς τους παραγωγούς ως ποσοστό των ακαθάριστων αγροτικών εσόδων. Περιλαμβάνει τόσο τις άμεσες δημοσιονομικές πληρωμές όσο και την προστασία που παρέχεται μέσω υψηλότερων εσωτερικών τιμών και εμπορικών μέτρων. Δεν αποτυπώνει μόνο το ποσό που καταβάλλει το κράτος. Αποτυπώνει και το μέρος της στήριξης που επιβαρύνει τον καταναλωτή.

Ο δείκτης PSE δεν αποτελεί απλή σύγκριση κρατικών επιδοτήσεων. Περιλαμβάνει μεταβιβάσεις από τους φορολογουμένους και από τους καταναλωτές μέσω της προστασίας των εγχώριων τιμών.

Η Ελβετία παρέχει το υψηλότερο επίπεδο σχετικής στήριξης μεταξύ των οικονομιών που εξετάζει ο ΟΟΣΑ. Η υποστήριξη προς τους παραγωγούς ανήλθε κατά μέσο όρο στο 49% των ακαθάριστων αγροτικών εσόδων την περίοδο 2022–2024. Σημαντικό μέρος των άμεσων πληρωμών συνδέεται με περιβαλλοντικές υποχρεώσεις, ενώ οι δαπάνες για υπηρεσίες που ωφελούν συνολικά τον κλάδο πλησιάζουν το 9% της αξίας παραγωγής. Σχεδόν οι μισοί από αυτούς τους πόρους κατευθύνονται στη γνώση, στην έρευνα και στην καινοτομία. 

Η Ιαπωνία ακολουθεί διαφορετική διαδρομή. Η στήριξη αντιστοιχεί στο 32% των ακαθάριστων αγροτικών εσόδων και βασίζεται σε μεγάλο βαθμό σε μέτρα προστασίας της αγοράς. Οι τιμές που λαμβάνουν οι Ιάπωνες παραγωγοί ήταν κατά μέσο όρο 36% υψηλότερες από τις διεθνείς τιμές αναφοράς την περίοδο 2022–2024. Το κόστος της προστασίας δεν επιβαρύνει μόνο τον κρατικό προϋπολογισμό. Μεταφέρεται και στον καταναλωτή μέσω ακριβότερων εγχώριων τροφίμων. 

Η Νορβηγία και η Νότια Κορέα διατηρούν επίσης υψηλά επίπεδα στήριξης, της τάξης του 47% και του 41% αντίστοιχα. Πρόκειται για πλούσιες οικονομίες που δεν αντιμετωπίζουν τη γεωργία μόνο ως εμπορική δραστηριότητα. Τη συνδέουν με την κατοίκηση απομακρυσμένων περιοχών, τη διατροφική ασφάλεια και τη δυνατότητα της χώρας να διατηρεί ελάχιστη παραγωγική επάρκεια σε περιόδους κρίσης. 

Οι Ηνωμένες Πολιτείες δείχνουν ότι μια ισχυρή οικονομία δεν χρειάζεται υποχρεωτικά να στηρίζει τη γεωργία με υψηλές άμεσες ενισχύσεις. Με PSE μόλις 7%, το αμερικανικό μοντέλο δίνει μεγαλύτερη έμφαση στην ασφάλιση καλλιεργειών, στα εργαλεία διαχείρισης κινδύνων, στις υποδομές, στην έρευνα και στις έκτακτες αποζημιώσεις όταν η ζημία υπερβαίνει τις δυνατότητες της αγοράς.

Το κοινό στοιχείο αυτών των χωρών δεν είναι το ίδιο ποσοστό επιδότησης. Είναι η ύπαρξη συνεκτικής εθνικής στρατηγικής. Οι ενισχύσεις αποτελούν μέρος ενός συστήματος που περιλαμβάνει έρευνα, ασφάλιση, αγροτική εκπαίδευση, προστασία της γης, εμπορική πολιτική, υποδομές και πρόσβαση σε χρηματοδότηση.

Η Ιταλία μετατρέπει το προϊόν σε οικονομία

Η Ιταλία αποτελεί την πιο χρήσιμη σύγκριση για την Ελλάδα. Διαθέτει παρόμοιο μεσογειακό περιβάλλον, σημαντική παραγωγή ελαιολάδου, οίνου, φρούτων, λαχανικών και σκληρού σίτου, μεγάλη παρουσία μικρών οικογενειακών εκμεταλλεύσεων και έντονες διαφορές ανάμεσα στον ανεπτυγμένο Βορρά και στον πιο ευάλωτο Νότο.

Η διαφορά βρίσκεται στο τι συμβαίνει μετά το χωράφι. Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η πρωτογενής γεωργία αντιστοιχεί περίπου στο 2% του ιταλικού ΑΕΠ, αλλά το σύνολο του αγροδιατροφικού συστήματος φτάνει περίπου στο 15%. Η χώρα διαθέτει ισχυρή βιομηχανία τροφίμων, εξαγωγικές επιχειρήσεις, οργανωμένα δίκτυα διανομής και τον μεγαλύτερο αριθμό ευρωπαϊκά αναγνωρισμένων προϊόντων ΠΟΠ και ΠΓΕ. 

Η Ιταλία έχει περίπου 1,1 εκατ. γεωργικές εκμεταλλεύσεις, με μέσο μέγεθος κοντά στα 11 εκτάρια. Περισσότερο από το μισό της χρησιμοποιούμενης γεωργικής γης βρίσκεται σε ορεινές περιοχές ή σε περιοχές με φυσικούς περιορισμούς. Παρά τη μεγαλύτερη μεταποιητική ισχύ, αντιμετωπίζει και εκείνη σοβαρά προβλήματα, όπως την κλιματική πίεση, την έλλειψη εργατικού δυναμικού, την εκμετάλλευση εποχικών εργατών, τη γήρανση των παραγωγών και τις έντονες περιφερειακές ανισότητες. 

Η οικονομική αρχιτεκτονική του ιταλικού Στρατηγικού Σχεδίου της ΚΑΠ παρουσιάζει μια κρίσιμη διαφορά. Από συνολικούς πόρους 36,58 δισ. ευρώ, τα 28,02 δισ. ευρώ προέρχονται από τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό και τα 8,56 δισ. ευρώ από εθνική χρηματοδότηση. Η εθνική συμμετοχή αντιστοιχεί περίπου στο 23,4% του συνολικού σχεδίου, με το μεγαλύτερο μέρος της να κατευθύνεται στην αγροτική ανάπτυξη. 

Η ελληνική αριθμητική της εξάρτησης

Στην Ελλάδα, το Στρατηγικό Σχέδιο της ΚΑΠ 2023–2027 ανέρχεται σε 14,37 δισ. ευρώ. Από αυτά, τα 13,48 δισ. ευρώ προέρχονται από την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα 892 εκατ. ευρώ αποτελούν εθνική χρηματοδότηση. Το ευρωπαϊκό σκέλος καλύπτει περίπου το 93,8% του συνολικού σχεδίου, ενώ η εθνική συμμετοχή περιορίζεται στο 6,2%.

Η εθνική χρηματοδότηση των σχεδίων δεν περιλαμβάνει όλες τις πρόσθετες εθνικές ενισχύσεις που μπορούν να χορηγούνται εκτός του βασικού χρηματοδοτικού πίνακα. Οι άμεσες πληρωμές χρηματοδοτούνται από τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό.

Η εξάρτηση αυτή γίνεται περισσότερο εμφανής όταν εξετάζεται ο κρατικός προϋπολογισμός. Για το 2026 το ανώτατο όριο δαπανών του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων ανέρχεται σε 1,504 δισ. ευρώ. Από αυτά, μόλις 297 εκατ. ευρώ αφορούν τον τακτικό προϋπολογισμό, 905 εκατ. ευρώ το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων και 302 εκατ. ευρώ το Ταμείο Ανάκαμψης. Περίπου το 80% των δαπανών βρίσκεται, επομένως, στο επενδυτικό και συγχρηματοδοτούμενο σκέλος. 

Ο προϋπολογισμός προβλέπει επίσης 58,3 εκατ. ευρώ για τη λειτουργική επιχορήγηση του ΕΛΓΑ και του ΟΠΕΚΕΠΕ, περίπου 115 εκατ. ευρώ για αποζημιώσεις και λοιπές οικονομικές ενισχύσεις και 1,207 δισ. ευρώ επενδυτικών πιστώσεων, στις οποίες περιλαμβάνονται οι πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης. 

Τα ποσά αυτά είναι σημαντικά, δεν συνιστούν όμως έναν ελεύθερο εθνικό λογαριασμό αγροτικών επιδοτήσεων. Συνδέονται με συγκεκριμένα προγράμματα, ευρωπαϊκούς κανόνες, επενδυτικές δράσεις, λειτουργικές ανάγκες και αποζημιώσεις. Η εισοδηματική βάση της ελληνικής γεωργίας παραμένει δεμένη με τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό.

Η Ελλάδα έχει περίπου 600.000 γεωργικές εκμεταλλεύσεις, με μέσο μέγεθος μόλις 7 εκτάρια, ενώ πάνω από το 70% των εκμεταλλεύσεων διαθέτει λιγότερα από 5 εκτάρια. Περίπου 400.000 άνθρωποι απασχολούνται στον αγροτικό τομέα και περισσότερο από το 70% της γεωργικής έκτασης αντιμετωπίζει φυσικούς ή γεωγραφικούς περιορισμούς. 

Στο περιβάλλον αυτό, η καθυστέρηση μιας πληρωμής δεν αποτελεί απλώς διοικητικό πρόβλημα. Μετατρέπεται σε έλλειψη ρευστότητας για την αγορά λιπασμάτων, ζωοτροφών, καυσίμων και σπόρων. Η αβεβαιότητα γύρω από τους ελέγχους, οι διορθώσεις στις δηλώσεις και η αστάθεια των χρονοδιαγραμμάτων αυξάνουν το χρηματοδοτικό κόστος μιας ήδη μικρής και κατακερματισμένης παραγωγικής βάσης.

Η ΚΑΠ μετά το 2027 και η νέα πίεση στους εθνικούς προϋπολογισμούς

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει προτείνει Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο σχεδόν 2 τρισ. ευρώ για την περίοδο 2028–2034. Στο πλαίσιο αυτό προβλέπεται τουλάχιστον 300 δισ. ευρώ για τη στήριξη του εισοδήματος των αγροτών και τη διαχείριση κρίσεων, από τα οποία 293,7 δισ. ευρώ προορίζονται για την εισοδηματική στήριξη. 

Η νέα αρχιτεκτονική προβλέπει τη σύνδεση της γεωργίας, της συνοχής και άλλων πολιτικών μέσα από ενιαία εθνικά και περιφερειακά σχέδια. Η διαπραγμάτευση παραμένει ανοικτή και το Συμβούλιο επιδιώκει συμφωνία έως το τέλος του 2026, ώστε το νομοθετικό πλαίσιο να ολοκληρωθεί μέσα στο 2027. 

Η αλλαγή αυτή αυξάνει την ευθύνη των εθνικών κυβερνήσεων. Χώρες με ισχυρότερη φορολογική βάση θα μπορούν ευκολότερα να συμπληρώνουν τα ευρωπαϊκά κονδύλια. Χώρες με περιορισμένο δημοσιονομικό χώρο θα πρέπει να κατανέμουν τους πόρους ανάμεσα στη γεωργία, στην άμυνα, στην υγεία, στις κοινωνικές δαπάνες, στις υποδομές και στην ενεργειακή μετάβαση.

Για την Ελλάδα, η επόμενη ΚΑΠ δεν αποτελεί μόνο διαπραγμάτευση για το εθνικό κονδύλι. Αποτελεί δοκιμασία για το κατά πόσο η χώρα διαθέτει σαφές σχέδιο σχετικά με το ποια παραγωγή επιδιώκει να διατηρήσει, ποια προϊόντα μπορούν να δημιουργήσουν υψηλότερη αξία και ποιο μέρος της στήριξης θα χρηματοδοτηθεί από την ίδια.

Η πολιτική που χρειάζεται ο κλάδος

Η διεθνής εμπειρία δεν οδηγεί σε ένα ενιαίο μοντέλο η Ελβετία στηρίζεται σε άμεσες πληρωμές και περιβαλλοντικές δεσμεύσεις. Η Ιαπωνία και η Κορέα χρησιμοποιούν προστασία της αγοράς. Οι Ηνωμένες Πολιτείες επενδύουν περισσότερο στην ασφάλιση και στη διαχείριση κινδύνων. Η Ιταλία ενσωματώνει την αγροτική παραγωγή σε μια μεγάλη βιομηχανία τροφίμων. Το κοινό στοιχείο είναι η μακροχρόνια στρατηγική και όχι η αποσπασματική ανακοίνωση επιδοτήσεων.

Ο ΟΟΣΑ επισημαίνει ότι οι κυβερνήσεις χρειάζεται να μεταφέρουν περισσότερους πόρους προς την καινοτομία, τη βιώσιμη παραγωγικότητα και την πρόληψη κινδύνων. Η δημόσια δαπάνη για αγροτική γνώση και καινοτομία έχει μειωθεί διεθνώς σε σχέση με την αξία της παραγωγής, παρά το γεγονός ότι η κλιματική μεταβολή και η επιβράδυνση της παραγωγικότητας αυξάνουν την ανάγκη για έρευνα. 

Η ευρωπαϊκή μελέτη για την ανθεκτικότητα των εκμεταλλεύσεων καταλήγει ότι η κλιματική αλλαγή αποτελεί πλέον τον σημαντικότερο παράγοντα προσαρμογής της γεωργίας. Η διαχείριση νερού, η αλλαγή καλλιεργητικών πρακτικών, η επιλογή νέων ποικιλιών και η πρόσβαση στη γνώση δεν μπορούν να παραμένουν συμπληρωματικές δράσεις. Αποτελούν βασικές παραγωγικές επενδύσεις.